Muutoksen taustalla vaikuttivat kansainväliset paineet, sillä 1970-luvulta lähtien pankkitoiminta oli nopeasti kansainvälistynyt, minkä seurauksena kansallinen pankkilainsäädäntö ja valvonta eivät enää pysyneet perässä. Kansainvälisessä pankkitoiminnassa tätä pystyttiin hyödyntämään ja etsimään yhä uusia keinoja rajoitusten kiertämiseen. Silmiinpistävää oli oman pääoman merkityksen vähättely ja toimintojen siirtäminen taseiden ulkopuolelle vakavaraisuusvaatimusten vesittämiseksi.
Ensimmäisenä uusiin uhkakuviin havahtuivat kehittyneiden teollisuusmaiden keskuspankkien pääjohtajat, joiden aloitteesta perustettiin vuonna 1975 erityinen ”Standing Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices” -komitea. Sen tehtävänä oli pohtia keinoja globaalin rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi. Komitea työskenteli Kansainvälisen järjestelypankin (BIS) suojissa, ja sen nimeksi vakiintui Baselin komitea.
Alkuvuosina Baselin komitea keskittyi etsimään keinoja kansainvälisesti toimivien pankkien valvonnan tehostamiseksi, mutta 1980-luvun alussa painopiste muuttui. Komitea myönsi tarkastukseen liittyvän ongelman: sen avulla epäkohtiin voitiin puuttua vain jälkikäteen. Tarvittiin järjestelmä, jonka avulla pystyttiin estämään riskien synty. Tähän tarvittiin uudenlaista pankkilainsäädäntöä, jossa keskityttiin erityisesti pankkien vakavaraisuuteen ja sitä koskeviin sääntöihin.
Baselin komitean selvitysten mukaan viimeisen kahden kolmen vuosikymmenen aikana oikeastaan kaikkialla oli yleistynyt vähättelevä asenne pankkien vakavaraisuutta kohtaan, mikä näkyi vakavaraisuuden kiistattomana heikentymisenä. Lisäksi kansainvälisten pankkien todellinen vakavaraisuus oli ilmoitettuja vakavaraisuuslukuja alhaisempi, koska kasvava osa toiminnasta oli siirretty taseen ulkopuolelle.
Komitean mukaan oli pyrittävä malliin, jossa ainakin pääomavaatimukset sekä riskien mittaaminen perustuisi yleisesti hyväksyttyyn kansainväliseen normistoon. Alustava esitys ”Basel Capital Accord” valmistui vuonna 1988, ja voimaan sen oli määrä tulla vuonna 1992. Yleisesti suositusta kutsuttiin nimellä Basel I.
Kansainvälisiin vaatimuksiin sopeutuminen
Suomessa elettiin Baselin komitean kuvaamassa tilanteessa. Voimassa olevan vuoden 1969 pankkilain vakavaraisuusvaatimukset olivat lähtökohtaisesti olleet hyvin alhaiset, ja vuosien mittaan niitä oli entisestään lievennetty.
Jo lähtökohta oli ongelmallinen, koska paikallispankkien vakavaraisuusvaatimus oli liikepankkien vakavaraisuusvaatimusta alhaisempi. Menneinä vuosikymmeninä paikallispankkien toimintamuodot olivat kuitenkin lähestyneet liikepankkien toimintamuotoja, ja tavoitteena oli kilpailuneutraliteetti.
Vuonna 1983 tiedot Baselin suunnitelmista kantautuivat myös syrjäiseen Suomeen, jossa asetettiin työryhmä pohtimaan lainsäädännön uudistamista. Työryhmän mietinnön mukaan pankkitoimintaa koskevat säädökset olivat Suomessa verraten ajanmukaiset, joten suuriin muutoksiin ei nähty tarvetta.
Työryhmän talvella 1987 valmistuneen mietinnön julkilausumattomana lähtökohtana oli, että pankkilainsäädännön uudistaminen vastaamaan kansainvälisiä vaatimuksia oli pystyttävä toteuttamaan siten, ettei oman pääoman tarve millään pankkiryhmällä merkittävästi lisääntyisi.
Vielä tässä vaiheessa Suomessa uskottiin, että oli mahdollista elää omien rajojen sisällä turvallisessa ”lintukodossa” muun maailman muutoksista välittämättä.
Jo samana syksynä asenteen oli kuitenkin muututtava. Herättäjänä oli Pankkitarkastusviraston johtaja Jussi Linnamo, joka seurasi Baselin komitean työtä ja huomasi, ettei viivyttelyyn ollut enää aikaa. Hän lähetti pankkilakityöryhmän puheenjohtajalle Pekka Laajaselle epävirallisen kirjeen, jossa hän korosti, että BIS:n suositukseen lainsäädännön uudistamisesta on suhtauduttava vakavasti.
Kirjeen mukaan suositus sisälsi kolme ”kamalaa” asiaa:
- Ensiksikin suosituksena oli kahdeksan prosentin suuruinen oman pääoman vaatimus riskipainotetuista saamisista, mikä ylitti selvästi sen vakavaraisuusvaatimuksen, johon työryhmä oli esityksessään päätynyt.
- Toiseksi BIS:n suosituksessa ainoastaan G10-maihin ja EEC-maihin kuuluvien valtioiden paperit kelpaisivat alhaisimpaan pääomaa rasittamattomaan 0-riskiryhmään.
- Kolmanneksi saamisten riskiluokitukset olivat selvästi tiukemmat kuin Suomen esityksessä olevat luokitukset.
Kauan kaivattu uusi pankkilainsäädäntö
Kansallinen linja lainsäädännön sopeuttamiseksi uusiin kansainvälisiin vaatimuksiin siis epäonnistui, ja edessä oli kahden vuoden työ uuden kansainväliset vaatimukset täyttävän lakiesityksen aikaansaamiseksi. Eduskunnalle ehdotus uudeksi pankkilainsäädännöksi annettiin joulukuussa 1989, ja uudet pankkilait astuivat voimaan 1.1.1991.
Periaatteellisesti suurin muutos liittyi vakavaraisuuskäsitteeseen. Nyt vakavaraisuus suhteutettiin pankin riskipainotettuihin saamisiin eli luottoihin, kun vanhan lainsäädännön mukaan vakavaraisuus oli suhteutettu pankin keräämiin talletuksiin.
Jo uuden lain eduskuntakäsittelyn aikana tuli selväksi, että uutta lakia on välittömästi ryhdyttävä tarkistamaan. Tämä johtui siitä, että meneillään olleet ETA-neuvottelut edellyttivät Euroopan talousyhteisössä hyväksyttyjen pankkidirektiivien huomioon ottamista myös ETA-maiden kansallisessa pankkilainsäädännössä.
Syksyllä 1992 hyväksytty uusi luottolaitoslaki astui voimaan vuoden 1994 alussa. Tässä viimeisessä tarkistuksessa lähinnä poistettiin niitä kompromisseja, joita pankkiryhmien edustajien vaatimuksesta oli edelliseen lakiin lobattu. Kompromissit liittyivät oman pääoman laskentaperusteisiin sekä riskipainotettujen saatavien määrittelyyn. Alkuperäinen tavoite, eli vakavaraisuusvaatimuksen nostaminen kahdeksan prosentin tasolle, ei muuttunut.
Uuden lain valmisteluun kului Suomessa liki vuosikymmen. Toteutuneen kehityksen kannalta aika oli kohtuuttoman pitkä, sillä uudenlaista pankkilainsäädäntöä – vakavaraisuuden lisäämiseksi ja rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi – olisi ehdottomasti tarvittu viimeistään siinä vaiheessa, kun deregulaatio käynnistyi. Vuosi 1986 olisi ollut kenties viimeinen ajankohta, jolloin pahimmat riskit olisi voitu välttää uuden pankkilainsäädännön avulla.
